人工智能技術(shù)近年來迅猛發(fā)展，日益滲透到人們的生活中，已經(jīng)并將持續(xù)引起人們生活方式的轉(zhuǎn)折性變化，這是人們在日常生活中感受到的事實(shí)。這也就是說，由于人工智能技術(shù)對整個社會的影響是革命性的，使人們的生存方式發(fā)生了根本變化，它意味著一個全新社會類型的到來，我們命名為智慧社會。根據(jù)馬列經(jīng)典作家的意見，既然社會已經(jīng)成為智慧社會，那么，政府結(jié)構(gòu)也將發(fā)生變化，這種變化不是對官僚制的細(xì)枝末葉的修補(bǔ)，它預(yù)示著政府的整體性重塑。如果說管理型政府是工業(yè)社會的產(chǎn)物，那么，與智慧社會相適應(yīng)的就是智慧政府。因而，在高度智慧化的社會環(huán)境下，作為組織的政府也必然面臨根本轉(zhuǎn)型。
受客觀性思維的影響，我們傾向于將對象實(shí)體化，即從客觀實(shí)在的意義上理解事物，甚至從物理空間的實(shí)在性來理解事物。具體到政府組織來說，我們都有這樣的印象，一談起政府，我們的直觀反應(yīng)就是政府必須擁有穩(wěn)定的組織位置、固定的場所、嚴(yán)格的組織邊界、等級化的組織結(jié)構(gòu)。這實(shí)際上就是客觀化思維在政府組織身上的體現(xiàn)。這樣的組織是實(shí)體化的組織。在智慧社會，這種實(shí)體化組織必須朝向虛實(shí)融合方向發(fā)展，形成新型智慧政府組織形態(tài)。
其一，從組織層面來說，智慧政府實(shí)現(xiàn)了實(shí)體組織與虛擬組織的深度融合。智慧政府并不是現(xiàn)實(shí)政府在網(wǎng)絡(luò)空間的簡單投射，而是實(shí)體組織與虛擬組織的高度融合。通過人工智能技術(shù)的重塑，整個社會已經(jīng)打破了工業(yè)社會的中心-邊緣結(jié)構(gòu)，社會結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是網(wǎng)絡(luò)式結(jié)構(gòu)，這意味著我們在工業(yè)社會中司空見慣的等級制組織結(jié)構(gòu)已經(jīng)失去了存在的空間。當(dāng)整個社會以網(wǎng)絡(luò)的方式聯(lián)結(jié)在一起的時候，社會就不再是支離破碎的，需要從整體性和統(tǒng)一性中獲得理解。這意味著“在電力結(jié)構(gòu)中，就地球這個行星的時空范圍而言，不存在什么邊緣地區(qū)。因此，只有在中心之間和平等伙伴之間才能進(jìn)行對話。指揮鏈型的金字塔結(jié)構(gòu)從電力技術(shù)中得不到任何支持。”這樣一個由人工智能技術(shù)所塑造出的智慧社會，已經(jīng)不是我們所習(xí)慣了的線上與線下的分離，而是網(wǎng)絡(luò)世界與實(shí)體社會相融合，線上與線下的高度融合，這就意味著人們的生活不再是分離的，不再分為網(wǎng)絡(luò)世界與現(xiàn)實(shí)世界。當(dāng)兩個世界融為一體的時候，呈現(xiàn)在我們面前的是一個全新的世界。
芳汀曾這樣說：“虛擬政府是這樣一種政府，它的政府組織日益存在于組織間網(wǎng)絡(luò)以及網(wǎng)絡(luò)化的計(jì)算系統(tǒng)內(nèi)，而不是各自獨(dú)立的官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)。一個虛擬的政府由許多覆蓋在正式結(jié)構(gòu)之上的虛擬機(jī)構(gòu)組成。”仔細(xì)品味芳汀關(guān)于虛擬政府的意見，我們看到，一方面，當(dāng)政府機(jī)構(gòu)通過網(wǎng)絡(luò)聯(lián)通起來后，當(dāng)政府大規(guī)模使用人工智能技術(shù)后，以人工智能為代表的信息技術(shù)開辟了一個新的空間——虛擬空間。這樣，當(dāng)我們習(xí)慣于在物理空間中來思考政府組織的存在時，人工智能技術(shù)所開辟出來的虛擬空間延伸了政府組織的存在空間。另一方面，虛擬政府并不是物理空間的實(shí)體機(jī)構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)空間的簡單延伸，而是通過人工智能等新一代信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)對政府組織的整體重塑，所以芳汀用了“覆蓋”一詞。這樣的“覆蓋”顯然實(shí)現(xiàn)了實(shí)體組織與虛擬組織之間的深度融合，是實(shí)體組織與虛擬組織之間的一體化、統(tǒng)一化。因此，汪玉凱教授認(rèn)為，虛實(shí)融合就是組織的智能化，即要在組織結(jié)構(gòu)與功能上實(shí)現(xiàn)智能化。從公眾的角度來看，實(shí)體組織與虛擬組織之間是無縫隙連接在一起的。公眾如果需要滿足某種公共服務(wù)，至少還需要前往實(shí)體機(jī)構(gòu)去操辦，而虛擬組織及服務(wù)又內(nèi)嵌于實(shí)體組織之中，在實(shí)體機(jī)構(gòu)通過智能機(jī)器來滿足自己所需要的公共服務(wù)。這即是說，從公眾來看，實(shí)體組織與虛擬組織之間至少是無縫連接的。
其二，當(dāng)政府在組織層面實(shí)現(xiàn)了虛實(shí)空間的深度融合后，我們看到，政府組織所面臨的就是人與智能機(jī)器的共生共在。隨著大量的技術(shù)在政府管理過程中得到應(yīng)用和機(jī)器的智能化程度越來越高，作為治理主體的人不得不面對與智能機(jī)器如何共處的問題。如果說在人工智能技術(shù)還處于初級階段的時候，我們還可以把智能機(jī)器看作管理過程的輔助工具的話，隨著人工智能技術(shù)越來越成熟，達(dá)到人們所說的強(qiáng)人工智能或者超強(qiáng)人工智能時，且這種技術(shù)在政府治理過程中得到廣泛應(yīng)用時，智能機(jī)器越來越具有自主性，甚至具有完全自主能力時，也就意味著智能機(jī)器在不同情境中的反應(yīng)或決策不需要人類的介入或干預(yù)，成為像人一樣具有感知、認(rèn)知、規(guī)劃、決策、執(zhí)行等能力的能動者。我們知道，人工智能的優(yōu)勢在于其強(qiáng)大的計(jì)算能力和邏輯運(yùn)算能力。那么政府管理過程中大量重復(fù)性的工作完全可以由智能機(jī)器來承擔(dān)，而人則主要承擔(dān)那些與數(shù)據(jù)、信息、知識創(chuàng)造相關(guān)的工作。因而，傳統(tǒng)社會以人為唯一主體的政府組織將轉(zhuǎn)變?yōu)槿伺c人工智能的共生共在。“人與人之間的聯(lián)系越來越多地通過人工智能來實(shí)現(xiàn)。人成為組織的節(jié)點(diǎn)，節(jié)點(diǎn)之間的相互聯(lián)系和溝通則需要通過人工智能。”這樣，我們所熟悉的政府部門的人的工作方式與行為方式就會發(fā)生很大變化，人與智能機(jī)器之間的共生共在在政府治理過程中就呈現(xiàn)出來，表現(xiàn)為人與智能機(jī)器如何共處。
其三，就政府行為來看，同樣存在虛實(shí)融合后的行為轉(zhuǎn)換問題。如果把政府行為分為常規(guī)行為與非常規(guī)行為的話，我們可以看到，在傳統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu)中，即使政府有財(cái)政預(yù)算的壓力，無論是常規(guī)化行為與非常規(guī)行為，都要涉及大量的人、財(cái)、物，尤其是要投入大量人力，甚至政府管理成為人力密集型的勞動。但是，在高度智慧化社會環(huán)境中，我們所熟悉的政府行為方式發(fā)生了深刻變化。如前所述，人工智能的優(yōu)勢在于其強(qiáng)大的計(jì)算能力和邏輯運(yùn)算能力，這樣，由于大部分常規(guī)性行政行為的可重復(fù)性特征，我們看到的場景將不再是在政府大廳里人滿為患，而是作為消費(fèi)者的公眾在政府服務(wù)大廳與智能機(jī)器進(jìn)行交互活動，從而實(shí)現(xiàn)政府管理的智能化，不再需要政府工作人員的干預(yù)甚至加入。因?yàn)檫@些常規(guī)性的工作、可重復(fù)性的工作完全可以由智能機(jī)器代替，甚至在高度智能化的環(huán)境下，人們也不需要到政府部門就可以完全實(shí)現(xiàn)某些公共服務(wù)。就非常規(guī)化政府行為來說，由于人工智能技術(shù)的大量使用，原來在物理空間可見的行為過程已經(jīng)智能化，而這些過程或環(huán)節(jié)是在虛擬空間完成的，比如，應(yīng)急管理中的數(shù)據(jù)采集、預(yù)警等環(huán)節(jié)就可以完全實(shí)現(xiàn)行為過程的智能化。人工智能的深度參與使得傳統(tǒng)治理模式下的非常規(guī)政府行為也就發(fā)生了變化。所以，無論是從常規(guī)化政府行為還是非常規(guī)化政府行為來看，由于物理空間與虛擬空間融合的趨勢，智慧政府的行為方式也必然要適應(yīng)這一根本變化。
二、組織構(gòu)成：從職能分工到整體性政府我們知道，工業(yè)社會是一個功能分化的社會，也就是說社會分工越來越明顯，也越來越專業(yè)化，社會分工隨著社會的發(fā)展也會越來越細(xì)密化。這種因?yàn)閷I(yè)分工而產(chǎn)生的效益是功能未分化社會無法比擬的。因?yàn)榉止ざ枰献?，因?yàn)楹献鞫枰獙ｉT的組織來對這些不同的組織與部分進(jìn)行協(xié)調(diào)與管理。因而在這個意義上，行政管理本身也是社會作為一個巨系統(tǒng)為維系其有效運(yùn)轉(zhuǎn)而必須存在的一個部分，是社會自組織正常、有序運(yùn)轉(zhuǎn)而承擔(dān)的一部分功能。換言之，現(xiàn)代社會中行政管理存在的理由就在于它是社會功能分化的產(chǎn)物，而且這種社會分工也必然要求行政管理不斷的實(shí)現(xiàn)專業(yè)化。不僅如此，行政管理自身作為一種組織化存在，也必然意味著其內(nèi)部的職能化。正如米歇爾斯所分析的那樣，“隨著組織的發(fā)展，它不僅面臨更為復(fù)雜、難度更大的行政管理上的事務(wù)，而且隨著這些事務(wù)愈來愈龐雜和專業(yè)化，處理它不再是輕而易舉的事情。隨著組織的快速發(fā)展，不僅管理事務(wù)的數(shù)量在增加，而且處理這些事務(wù)需要更專業(yè)化的技能，后者最終促使組織功能不斷走向分化。”隨著社會事務(wù)的日益增加和復(fù)雜化，工業(yè)社會越來越傾向于通過對社會各領(lǐng)域進(jìn)行分門別類的管理來保證社會維持在一定的秩序之下。這種管理的責(zé)任自然就落在了政府的頭上。對工業(yè)社會中的政府來說，要對社會事務(wù)進(jìn)行有效管理，必然要通過設(shè)置相應(yīng)的職能部門來進(jìn)行，這也就意味著工業(yè)社會政府內(nèi)部的職能分工具有必然性。這樣，基于職能分工的官僚制組織就成為管理型政府在空間展開的典型形式。
如果說工業(yè)社會傾向于以分域化的方式來治理社會，那么智慧社會所塑造出來的則是整體化的世界。如果說工業(yè)社會占主流的是二分化的分析性思維，那么智慧社會則意味著領(lǐng)域融合，它注重的是整體性思維。關(guān)于智慧社會的圖景，汪玉凱教授已經(jīng)做了初步描述，我們在這里就不再贅述。智慧社會更注重整體性。麥克盧漢認(rèn)為：“電力技術(shù)結(jié)束了陳舊的二分觀念，即文化與技術(shù)、藝術(shù)與商務(wù)、工作與閑暇二分觀念。在肢解分割的機(jī)械時代，閑暇是不干工作、無所事事。電力時代的情況與此相反。因?yàn)樵谛畔r代里我們要同時使用一切官能。”在麥克盧漢看來，工業(yè)社會屬于他所謂的機(jī)械化時代，而機(jī)械化的特點(diǎn)是“將過程切割成同質(zhì)的、互不聯(lián)結(jié)的小塊。電氣化卻把這些割裂的小塊重新結(jié)合起來，因?yàn)殡娏Σ僮魉俣纫笕魏我粋€操作過程的各個階段處于高度相互依存的狀態(tài)。”當(dāng)整個社會重新統(tǒng)一起來的時候，也就意味著工業(yè)社會的分析性思維已經(jīng)失去了存在的理由，更何況，智慧社會的統(tǒng)一是建立在萬物互聯(lián)的強(qiáng)大技術(shù)基礎(chǔ)上。這樣，“工業(yè)和社會中極其繁多、極其廣闊的活動迅速地取得了統(tǒng)一的姿態(tài)”，這種統(tǒng)一是有機(jī)的統(tǒng)一。當(dāng)整個社會成為一個統(tǒng)一的有機(jī)整體時，當(dāng)整個社會通過人工智能技術(shù)的強(qiáng)大支持，萬物互聯(lián)，成為智慧社會時，也就意味著我們需要從整體而不是部分，而且也能夠從整體來進(jìn)行思考，也就意味著我們需要按照整體性要求對組織進(jìn)行重塑。
智慧政府就是按照整體性要求重新建構(gòu)起來的。當(dāng)人們通過智慧政府來獲得他（她）所需要的服務(wù)時，他并不關(guān)注是誰向他（她）提供服務(wù)，也不關(guān)注是哪個政府機(jī)構(gòu)向他（她）提供服務(wù)，他（她）只關(guān)注自己是否獲得了服務(wù)，服務(wù)的質(zhì)量是否足夠高，服務(wù)是否及時高效。當(dāng)人們通過智慧系統(tǒng)去獲得自己所需要的服務(wù)時，人們并不需要前往政府部門，也不需要看官僚人員的臉色，甚至也不要排隊(duì)等候，他（她）只需要在網(wǎng)絡(luò)中申請、點(diǎn)擊，就可以獲得政府所提供的服務(wù)。也就是說，通過服務(wù)，原來機(jī)構(gòu)林立、部門分割的政府被整合起來，成為一個整體，盡管有時它并不是自愿的。通過技術(shù)的聯(lián)接，智慧政府具有了整體性，強(qiáng)迫政府及其成員從整體而不是從部門甚至從個人去思考問題、從事管理。借助于人工智能等技術(shù)的重塑，我們看到，就某一項(xiàng)服務(wù)的提供來說，其背后可能是幾個甚至幾十個政府部門合作的產(chǎn)物。正因?yàn)槿绱耍纪〔耪f，“建立在網(wǎng)上的服務(wù)則將成百上千個組織的網(wǎng)站串聯(lián)起來，正是通過這些關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和網(wǎng)上服務(wù)，政府機(jī)構(gòu)正越來越趨向網(wǎng)絡(luò)化。”徐曉林教授也認(rèn)為，智慧政府“是一個看不見、摸不著的有機(jī)系統(tǒng)。這個有機(jī)系統(tǒng)中儲存著政府顧客需要的、知識和虛擬服務(wù)。政府顧客可以隨時隨地地獲取這些信息和服務(wù)，他們不會關(guān)心這些信息和服務(wù)是由誰提供的以及是怎樣提供的。”當(dāng)我們按服務(wù)而不是按部門來要求政府時，實(shí)際上政府已經(jīng)在自覺不自覺地按照整體性要求來重構(gòu)自己，把自己塑造成為一個整體性政府。
顯然，當(dāng)按照整體性要求重新塑造的政府，其空間展開形式就不是我們司空見慣的金字塔形式，而是呈現(xiàn)出前臺與后臺式的關(guān)系。這就是我們已經(jīng)體驗(yàn)到的，通過智慧政府來提供我們所需要的公共服務(wù)時，我們所面對的不是部門林立的組織機(jī)構(gòu)，而是如何獲得我們所需要的服務(wù)，這就意味著這些服務(wù)滿足的背后可能是眾多組織部門共同努力的結(jié)果，但是具體是哪個部門提供的已經(jīng)不重要了，重要的是當(dāng)我們面對智慧政府時，我們與它的關(guān)系已經(jīng)成為一種前臺與后臺之間的關(guān)系，而背后的政府組織結(jié)構(gòu)則典型地呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化的特點(diǎn)，這意味著智慧政府的空間維度已經(jīng)發(fā)生了整體性變革，已經(jīng)展開為前臺與后臺式的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)。
但是，整體性政府并不意味著沒有政府內(nèi)部的職能分工，也并不意味著不需要相應(yīng)的政府部門。當(dāng)我們強(qiáng)調(diào)智慧政府的整體性特征時，往往給人一種印象，政府是渾然一體的，甚至必要的職能分工與機(jī)構(gòu)設(shè)置也顯得過時了。顯然，這種觀點(diǎn)是對智慧政府的簡單化理解。政府是有繼承性的。建立在工業(yè)社會基礎(chǔ)上的職能分工至少在智慧社會發(fā)展的初期還是具有存在的合理性的，至少我們現(xiàn)在還無法讓整個社會做到完全渾然一體。這也就意味著政府內(nèi)部還有職能分工的必要性，還必須設(shè)置必要的政府機(jī)構(gòu)，盡管在智慧社會中，由于整個社會的智能化，政府沒有必要再設(shè)置那么多的機(jī)構(gòu)，盡管在智慧社會中政府規(guī)模大大下降了，但這并不意味著政府完全虛擬化、網(wǎng)絡(luò)化了。甚至在政府自身智能化的條件下，政府也還不得不保留必要的機(jī)構(gòu)設(shè)置，不得不保留必要的職能部門。
這樣，我們看到，在智慧社會中，一方面，政府是整體性政府，人們關(guān)注的焦點(diǎn)不是政府機(jī)構(gòu)，而是公共服務(wù)如何實(shí)現(xiàn)。當(dāng)政府致力于如何實(shí)現(xiàn)，尤其是通過網(wǎng)絡(luò)化環(huán)境提供公共服務(wù)時，它更注重的是政府組織間的合作；另一方面，即使當(dāng)智慧政府已經(jīng)成為了整體性政府，在智慧政府內(nèi)部仍然存在必要的職能分工和專業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)置。所以，芳汀強(qiáng)調(diào)，“虛擬機(jī)構(gòu)可能包括一群組織：它們在網(wǎng)上以及網(wǎng)站‘背后’、在機(jī)構(gòu)內(nèi)部以及跨機(jī)構(gòu)地整合了它們的一些活動。在這個層面上，因特網(wǎng)對于重建機(jī)構(gòu)過程和信息系統(tǒng)以及重建在機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部實(shí)行部分合并的程序而言是一個催化劑，一個賦能者。顯而易見，第四層次的虛擬機(jī)構(gòu)需要在運(yùn)行、政治和結(jié)構(gòu)等方面進(jìn)行重大變革。”因而，我們所想望的智慧政府就是整體性政府與職能分工的密切結(jié)合。智慧政府的出現(xiàn)打破了政府與社會、政府內(nèi)部各機(jī)構(gòu)之間的邊界，使信息與資源實(shí)現(xiàn)了自由流動與共享，從而為提供良好的公共服務(wù)奠定了堅(jiān)實(shí)的技術(shù)基礎(chǔ)與制度基礎(chǔ)。如前所述，當(dāng)我們按照服務(wù)來要求政府時，政府已經(jīng)在智慧技術(shù)的推動下實(shí)現(xiàn)了組織機(jī)構(gòu)的重組，這種重組當(dāng)然不是機(jī)構(gòu)的簡單撤并，也不是人員的純粹精簡，而是按照整體性要求對政府進(jìn)行重塑，是在機(jī)構(gòu)有機(jī)整合基礎(chǔ)上的整體性塑造。
三、組織運(yùn)行：從層級節(jié)制到并聯(lián)運(yùn)行作為一種建制性組織，工業(yè)社會的政府典型地體現(xiàn)出在場與不在場的分離，一方面，相對于管理對象或服務(wù)對象來說，由于地理空間的限制，行政管理體系處于普遍的不在場狀態(tài)，也就是說，行政管理體系，包括政府是被管理者的他者，且這些他者與被管理者不在同一場域中。而這種不在場又意味著時間，這也就是說，現(xiàn)代社會的不在場恰恰意味著時間，普遍的不在場恰恰需要政府及行政管理者花費(fèi)足夠的時間精力來彌補(bǔ)因?yàn)椴辉趫龆a(chǎn)生的欠缺；另一方面，對政府及行政管理者來說，當(dāng)要求他們及時、準(zhǔn)確地完成行政管理任務(wù)時，恰恰又需要普遍的在場。這即是說，只有在面對面的互動過程中，政府及行政管理者才能深入了解情況，做出真實(shí)的判斷。在場意味著要盡可能掌握公共事務(wù)的詳細(xì)信息，而且是越詳細(xì)越好。但問題在于，在空間形態(tài)上，由于地理因素的限制，信息的傳遞需要時間，從命令到執(zhí)行也需要時間，這就限制了政府掌握信息的完備性。因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)的通信技術(shù)條件下，驛站、文件、電話等信息傳遞方式，決定了命令傳達(dá)到下級必然需要時間，這種地域上的限制強(qiáng)制性地使傳統(tǒng)政府組織的命令執(zhí)行過程必然呈現(xiàn)出層級節(jié)制式的特點(diǎn)，即自上而下一級一級地進(jìn)行下去，只有前一環(huán)節(jié)完成后才能進(jìn)行下一個環(huán)節(jié)。這樣的政府組織運(yùn)行典型地呈現(xiàn)出縱向的線性關(guān)系。
智慧社會里，由于整個社會環(huán)境的高度智能化、智慧化，萬物互聯(lián)，高度感知，信息傳遞呈現(xiàn)出共時性的特點(diǎn)，也就是說，傳統(tǒng)社會治理中因?yàn)闀r空限制而帶來的技術(shù)障礙已經(jīng)不復(fù)存在。這意味著智慧政府的組織運(yùn)行會因?yàn)槿斯ぶ悄艿拇笠?guī)模應(yīng)用而發(fā)生根本變化。我們認(rèn)為智慧政府的組織運(yùn)行可以分為智能感知、自主決策、及時行動、差異化服務(wù)幾個階段。
首先是智能感知。無論是從決策過程還是從命令執(zhí)行過程來看，政府能夠有效運(yùn)行的前提是它必須掌握詳細(xì)的公共事務(wù)方面的信息。在傳統(tǒng)的管理行政下，信息的采集要么依靠下級的報(bào)送，要么依靠智庫所提供的信息。無論前者還是后者，都要到現(xiàn)場去收集信息，耗費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力，也要耗費(fèi)大量的時間與精力。而智慧政府的信息收集則完全不同。由于整個社會空間已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了智能化，因而，這一空間既是工作生活空間，同時又是通信空間，這意味著整個環(huán)境成為按空間組織的信息場。在汪玉凱教授看來，智慧社會是數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化高度融合的社會，智慧社會的基本雛形是高度被感知的社會、高度互聯(lián)互通的社會、高度數(shù)字化和精準(zhǔn)計(jì)算的社會、高度透明的社會和高度智能化的社會。智慧社會里萬物感知，萬物互聯(lián)，空間環(huán)境高度智能化，各種探測芯片、攝像頭及傳感器成為信息采集的神經(jīng)末梢，它們會實(shí)時采集各類信息，并源源不斷地把信息傳遞到數(shù)據(jù)處理中心，從而實(shí)現(xiàn)信息收集的智能化。相比傳統(tǒng)的信息收集方式，我們看到，其便捷性、實(shí)時性、動態(tài)性是傳統(tǒng)信息收集方式所無法比擬的。
其次是自主決策。傳統(tǒng)的治理過程，無論如何引入技術(shù)因素，決策最終是由作為決策者的人來完成的。這也就是說，即使引入了機(jī)器設(shè)備，這些機(jī)器設(shè)備還是作為決策的輔助工具，是為作為決策主體的人服務(wù)的。隨著人工智能深度嵌入人類社會，這種決策方式可能會發(fā)生根本改變。我們非常清楚，人工智能的發(fā)展趨勢是走向自主性，這意味著智能機(jī)器將不再是一個被動的執(zhí)行命令的工具，而是越來越具有自主性與能動性，甚至具有完全自主行為。這就是說，智能機(jī)器完全具有人的行動能力和行為能力。如果是這樣的話，原來必須由人來完成的公共決策將由智能機(jī)器來代替。通過智能感知獲得源源不斷的信息后，智能機(jī)器在收集、挖掘、分析信息的基礎(chǔ)上，可以“替代人類進(jìn)行日常性的公共事務(wù)決策，”甚至自主進(jìn)行重大的公共決策。這樣的話，政府進(jìn)行公共決策的方式也會發(fā)生根本性變化。
再次是及時行動。由于信息的傳遞、部門間的協(xié)調(diào)等需要時間，傳統(tǒng)社會治理體系中的政府行動總有時間上的滯后性。對智慧政府來說，行動的時滯性幾乎不受影響。在智慧化環(huán)境下采取行動意味著兩層含義：其一，一部分公共服務(wù)本身已經(jīng)通過智能機(jī)器來實(shí)現(xiàn)。當(dāng)公眾通過智能機(jī)器完成相應(yīng)的操作后，這意味著當(dāng)一定的條件被激發(fā)時，智能機(jī)器就會根據(jù)設(shè)定的條件進(jìn)行判斷。公眾操作智能機(jī)器的過程實(shí)際上就是政府提供公共服務(wù)的過程，只不過它是在虛擬空間實(shí)現(xiàn)的，這一過程是與公眾的申請同步的。其二，某些公共服務(wù)需要政府甚至不同政府部門聯(lián)合采取行動，這時的聯(lián)合行動也因?yàn)檎麄€社會的高度智能化，而變得非常及時。傳統(tǒng)治理過程中如果需要眾多部門同時采取行動，往往會因?yàn)椴块T間的協(xié)調(diào)與配合而耗費(fèi)大量的時間與精力。在高度智能化的社會環(huán)境下，由于人工智能深度嵌入社會，社會環(huán)境的高度智能化，打破了傳統(tǒng)治理過程中的部門間壁壘，政府部門間的溝通會以無障礙的方式進(jìn)行。這樣的話，政府行動的時效性就大大提高，政府響應(yīng)的時間也會大大縮短。
最后是差異化服務(wù)。從公眾角度來看，公眾所要求的公共服務(wù)具有一定的差別。由于先天與后天的因素，人們的需求復(fù)雜多樣，這意味著在傳統(tǒng)治理體系下，無論政府如何努力，政府在提供公共服務(wù)與公眾的多樣化需求之間始終存在矛盾。而管理行政的特點(diǎn)會使政府有意無意忽略公眾的個性化需求，更愿意提供普遍化的公共服務(wù)。智慧社會的到來，有望從根本上解決這一難題。如前所述，管理行政既無法精確了解公眾的個性化需求，也沒有這樣的能力提供差異化的服務(wù)，這也就使得政府始終很難滿足公眾的多樣化需求。而智慧社會、智慧政府的出現(xiàn)將會改變這一現(xiàn)實(shí)。在智慧化的社會環(huán)境下，政府通過智能化途徑收集公眾工作與生活等方面的信息，然后通過數(shù)據(jù)挖掘可以準(zhǔn)確分析出個人的生活習(xí)慣、行為軌跡等信息，進(jìn)而可以辨別出個體的個性化服務(wù)需求，能夠更為精準(zhǔn)地了解公眾需要。在此基礎(chǔ)上，就可以滿足公眾的個性化服務(wù)，甚至可以為公眾提供定制化的服務(wù)，真正使服務(wù)型政府成為現(xiàn)實(shí)。
這樣對智慧政府的組織運(yùn)行做出階段劃分，是為了分析的需要。如前所述，由于社會環(huán)境的智慧化，時間與空間已經(jīng)不是束縛，這就意味著信息傳遞呈現(xiàn)出即時性的特點(diǎn)。由于解除了時間和空間上的束縛，原來因?yàn)闀r空限制而不得不強(qiáng)制性地使政府組織順序運(yùn)行的限制性條件已經(jīng)不復(fù)存在了。這樣，與傳統(tǒng)的政府組織運(yùn)行過程相比，智慧政府的政府過程發(fā)生了根本變化，智慧政府的組織運(yùn)行不再是時間上的簡單延續(xù)，或者說我們直觀上幾乎觀察不到時間上的滯后性，因而，這幾個階段幾乎處于并行運(yùn)行之中，原來因?yàn)榧夹g(shù)限制而不得不循序進(jìn)行的政府過程諸環(huán)節(jié)變成同步完成。由于人工智能等所提供技術(shù)支撐，我們稱之為并聯(lián)運(yùn)行。我們之所以從智能感知、自主決策、及時行動、差異化服務(wù)等方面來分析，主要還是出于體現(xiàn)智慧政府組織運(yùn)行與傳統(tǒng)政府組織運(yùn)行區(qū)別的考慮。
智慧政府的出現(xiàn)使政府的組織轉(zhuǎn)型也成為必然。智慧政府會不會自然實(shí)現(xiàn)？政府的組織轉(zhuǎn)型是否可以通過技術(shù)的引入及廣泛使用就能實(shí)現(xiàn)？顯然，我們不能這樣樂觀。政府沒有足夠的動力把信息技術(shù)作為重塑政府的基礎(chǔ)性工具。對政府來說，通過信息技術(shù)來改革政府，意味著職位減少、人員精簡，因而政府并沒有足夠的動力去廣泛使用信息技術(shù)，何況信息技術(shù)所具有的巨大優(yōu)勢，足以使政府人員感受到強(qiáng)烈的危機(jī)。所以，更為可能的是，政府往往會利用信息技術(shù)來強(qiáng)化現(xiàn)狀，甚至通過信息技術(shù)的使用來強(qiáng)化對社會的控制。所以，芳汀才不無憂慮地說：“在很多時候，因特網(wǎng)沒有導(dǎo)致制度變革，而是被用來加強(qiáng)現(xiàn)狀。……人們用它來提高信息處理的速度，對員工實(shí)行更加嚴(yán)格的監(jiān)管以及制作詳盡的月工作報(bào)告。與因特網(wǎng)出現(xiàn)以前相比，這種工作場景在結(jié)構(gòu)上沒有什么變化，只不過相同的工作過程比以前運(yùn)作得更快，而員工受到了更加嚴(yán)密的監(jiān)控。”
信息技術(shù)為政府變革提供了可能性，對政府來說，人工智能所提供的是一次轉(zhuǎn)折性變革的機(jī)遇，但這種可能性并不是自然而然就會自動實(shí)現(xiàn)的。要把這種可能性變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，還取決于在信息技術(shù)提供的可能性基礎(chǔ)上進(jìn)行相應(yīng)的制度建構(gòu)。因而，這也就成為芳汀在《構(gòu)建虛擬政府》一書中反復(fù)表達(dá)的一個主題，即要重視由技術(shù)發(fā)展而進(jìn)行的制度創(chuàng)新，沒有相應(yīng)的制度創(chuàng)新，技術(shù)所提供的可能性也會得而復(fù)失。芳汀認(rèn)為，“我們可以輕易建立技術(shù)上的基礎(chǔ)設(shè)施，但這并不等于我們同時也建立了制度上的基礎(chǔ)設(shè)施。我們需要這樣的制度設(shè)施，它能夠向政府機(jī)構(gòu)提供以下方面的支持，即機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)的行動、組織文化、動力和辦事程序以及一系列的組織、社會及政治規(guī)制系統(tǒng)。這些因素實(shí)際上引導(dǎo)著政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，并影響著政府機(jī)構(gòu)的構(gòu)造。”這就需要我們在人工智能所提供的技術(shù)基礎(chǔ)上，通過相應(yīng)的制度創(chuàng)新，從結(jié)構(gòu)到功能對政府進(jìn)行整體性重塑，促進(jìn)政府順利進(jìn)行組織轉(zhuǎn)型，使管理型政府能夠順利轉(zhuǎn)變?yōu)橹腔壅?/span>
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